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인구 문제는 거시적으로 보면 지구 생태계라는 복잡계 현상이다. 한국의 인구 문제는 한국 사회의 생태계 현상이고 세계 인구 문제의 일부이기도 하다. 즉, 인구 문제는 최근 저출산·고령화 때문에 갑자기 인구 감소의 관점에서 부각되었을 뿐, 게르만족의 대이동이나 구한말 일제 시대 한민족의 이동처럼 오래된 역사적 현상이다.
현재 인구 문제는 주로 생산가능인구의 급감에 따른 충격이란 경제적 관점에서 보고 있지만 사실 그보다 훨씬 복잡한 사회·경제·문화적 요인, 가치관과 환경의 복잡계 함수로 보고 접근해야 한다. 또한, 인간은 우리 사회의 가장 소중한 자원이자 가치이므로 인구는 생산과 소비의 개인회생후대출 주체로만 볼 게 아니라 종합적 차원의 인간 문제로 접근해야 한다.
인구 감소의 원인은 일반적으로 인구 밀도의 압력에 대한 자연적 반응이라고 보고 있다. 이 점은 인구 밀도가 높은 수도권의 출산율이 지방보다 낮고 세계적으로 출산율이 낮은 일본, 대만, 홍콩, 태국도 인구 밀도가 높고 사회적 경쟁 압력이 심하다는 사실에서 확인된다. 최근 국토 농협저축은행 연구원의 국토정책 브리프(Brief) '국토 불균형과 저출산의 관계'라는 실증적 연구에 따르면 저출산의 원인은 수도권에서는 인구 과밀에 따른 주거 불안정이고, 지방에서는 고용 불안정이라고 한다.
그렇다면 저출산 문제는 지방경제를 활성화하여 수도권 인구를 지방에 유치함으로써 지방의 고용 불안정과 수도권의 주거 불안정을 한꺼번에 해결함으로써 별내지구미분양아파트 대처할 수 있을 것이다. 지방 발전 정책은 그동안 국토 균형 발전이란 당위성을 전제로 지역 간 이해 조정에 집중해 오다 보니 제로섬 게임인 지역 이기주의의 양상을 띠게 되었다. 이제는 국토 계획을 국토 균형 발전이라는 정치적 관점이 아니라 국토 전체의 최적 활용을 위한 수단이라는 경제적 관점에서 접근해야 한다. 같은 맥락에서 지방으로의 인구 분산도 지역 하나은행대출조건 간 인구 유치 경쟁이라는 제로섬 게임에서 벗어나 국가 전체의 관점에서 접근해야 할 것이다.
과거 실패요인 분석에서 출발해야
인구 문제는 경제적으로는 특정 사회의 생산가능인구의 그 사회에 대한 부양 능력의 문제로서 구체적으로 생산가능인구와 피부양인구의 비율과 그 변화의 추세에 관한 문제로 접근하고 있다. 즉, 인구 문제는 기업은행 대출금리 인구의 절대 수의 문제가 아니라 인구의 연령별·성별 구조와 그 변화의 속도의 문제다.
한국처럼 인구 변화의 속도가 너무 빠르면 사회 제도나 산업이 이러한 변화에 적시에 적응하지 못하는 인구 적응 지체의 문제가 생긴다. 그렇다면 한국은 인구정책을 60년 넘게 시행하면서도 왜 현재의 문제를 좀 더 일찍 예상하고 적기에 대응하지 못했을까.
한국의 인구정책은 인구증가억제정책기(1961~1995)와 인구자질향상정책기(1996~2004)를 거쳐 저출산고령사회정책기(2005~현재)라는 세 번의 패러다임 전환을 겪었다. 그사이 경제기획원은 1986년에 한국의 합계출산율이 1983년에 인구대체율(2.1명) 이하로 하락했음을 밝혔고, 통계청은 1996년 장래인구추계에서 총인구가 2021년 5059만명을 정점으로 감소하고 급격하게 고령화할 것이라고 예측했다.
그럼에도 불구하고 과거 인구정책은 합계출산율이 인구대체율인 2.1명 이하로 떨어졌는데도 10여 년간이나 인구증가억제정책을 계속하는가 하면, 총인구의 감소 시기를 예측하고도 약 10년간이나 저출산대책으로 정책 전환을 하지 못했고, 저출산대책으로 정책을 전환한 지 약 20년이 흘렀지만 저출산 문제는 악화일로를 걷고 있다. 세 번이나 중요한 정책 전환 기회를 놓친 것이다. 따라서 향후 인구정책은 먼저 과거 인구정책 실패 요인의 분석에서부터 출발해야 할 것이다.
여기서 저출산 문제 경험이 우리보다 많은 일본의 사례를 보면, 금년 1월에 발표된 일본 인구전략회의의 '인구비전 2100' 보고서는 다음 세 가지를 일본 인구정책의 문제점으로 들고 있다.
첫째, 인구 감소의 요인과 대책을 심층 조사, 분석하지 않고 그 심각한 영향과 예방의 중요성을 국민들과 충분히 공유하지 않았다. 둘째, 청년, 특히 육아 부담을 지는 여성의 의식과 실태를 중시해 정책에 반영하려는 자세가 부족했다. 셋째, 현세대는 미래 세대에 사회와 지역을 물려주고 있다는 중대한 책임의 인식이 부족했다.
이 세 가지 문제점을 종합하면 인구 문제의 이해관계자들인 일반 국민, 미래 세대, 현세대가 모두 인구정책의 수립과 실행 과정에서 소외되었다는 것이다. 이러한 지적은 한국에도 그대로 유효하다. 특히 출산은 각 개인의 아주 사적인 의사결정의 문제이므로 정부가 해결할 수 있는 것이 아니다. 미래 세대와 현세대가 각자 역할을 다해야만 해결할 수 있다.
이를 위하여 각 이해관계자는 서로의 사정을 파악한 다음 이에 기초해 각자의 역할에 대한 사회적 합의를 이뤄 각자 그 역할을 다할 수 있도록 협력해 나가야 할 것이다. 그런 의미에서 인구정책의 주체를 정부에서 이해관계자로 전환하고 정부는 조정자의 역할을 해야 할 것이다.
또 하나 과거 인구정책의 시행착오에서 얻어야 할 교훈은, 인구 문제는 항상적 문제이므로 지속적·장기적 대처가 필요하다는 점이다. 1980~1990년대에 인구 증가 문제가 어느 정도 해소되었다는 데만 안도해 닥쳐오는 인구 감소 문제의 심각성을 인식하지 못하고 정책 전환 기회를 놓쳤던 것과 같은 실수를 다시는 되풀이하지 말아야 할 것이다.



가치관·환경의 '함수' 인지할 필요
그렇다면 저출산 문제는 어떻게 풀어나가야 할까? 인구 문제는 복잡계 현상임을 인지하고 단기적으로는 분석적이면서도 실증적으로, 장기적으로는 거시적이면서도 지속적으로 접근할 필요가 있다.
첫째, 저출산 문제와 고령화 문제는 성격이 다른 문제이므로 달리 대처해야 한다. 고령화인구는 바꿀 수 없는 예정된 미래이므로 고령자들을 정년 연장이나 재교육 등 방법으로 인력 자원화하고 사회보장 제도를 현실화함으로써 문제의 속도와 심각성을 완화하는 방향으로 나아가야 한다. 반면에 저출산 문제는 만들어 나갈 미래이므로 훨씬 다양한 방안을 강구할 수 있다.
예컨대 저출산 원인을 성별·연령별·지역별로 분석해 각각의 원인에 대응한 맞춤형 대책을 수립해야 한다. 출산 장려 정책도 출산 전후에만 그치는 단기적 지원이 아니라 아동의 생애주기 전체에 걸치는 장기적 지원이어야 할 것이다.
둘째, 저출산·고령화 문제의 직접 당사자인 청년 및 고령자들과 직접 영향을 받는 기업과 단체 등 이해관계자를 정책의 수립과 실행의 주체로서 모든 과정에 적극적으로 참여시켜야 한다. 지금까지는 특히 청년들이 겪어야 할 문제인데 이들은 정책의 주체가 아니라 객체로 다루어져 정책 수립에 거의 참여하지 못했다. 이들이 당면한 현실적 문제를 깊이 이해하지 못한 채 중앙정부나 지방자치단체가 세우는 대책은 실용성이 없을 것이다.
그런 면에서 우리도 일본처럼 기업과 노동계 등이 참여하는 민관합동기구를 설립해 정부, 국회, 지방, 민간을 포괄하는 정책 프로세스를 구축하고 이를 통해 여성, 청년층과의 대화를 바탕으로 한 실증적 정책을 수립해 나가야 한다.
셋째, 인구 문제의 해결이 어려운 이유는 공유지의 비극(tragedy of commons) 딜레마를 안고 있기 때문이다. 자녀 양육 비용은 각 가정이 부담하는 반면에 저출산으로 인한 사회적 비용은 사회보장 제도에 따라 모든 개인이 나눠 부담하므로 저출산 문제를 해결하기 위해 개인이 출산과 자녀 양육의 비용을 부담할 인센티브가 없는 것이다. 이 문제는 노후 문제를 사회보장 제도가 없어 각자 해결하던 때에는 없었던 문제라고 할 수 있다. 그렇다면 적어도 연금을 비롯한 사회보장비용은 자녀 양육비를 감안해 차등 부담시킴으로써 개인과 사회 전체의 인센티브를 일치시켜야 할 것이다.
넷째, 인구 문제의 현황과 예측 정보를 이해관계자인 청년층을 포함한 국민과 노동 수요자인 기업과 공유해 정책에 대한 이해와 적응력을 높일 수 있도록 일기예보와 같은 개념의 정기적 인구 예보 제도를 도입할 필요가 있다.
예컨대 매년 또는 분기마다 (지역, 산업, 세대, 성별 등) 분야별 인구지도를 그려 향후 인구 추이와 이에 따른 각 분야의 변화를 예보해 각 이해관계자가 이에 맞춰 결혼, 출산 같은 생애 계획과 사업 계획, 경제 계획 등을 세울 수 있게 하자는 것이다.



가장 중요한 것은 지방경제 활성화
끝으로, 가장 중요한 대안은 지방 경제를 활성화해 지방에 인구를 분산함으로써 국토 전체의 활용을 최적화해 지방에서는 고용 안정을 통해서, 수도권에서는 인구 밀도를 낮춰, 전국적으로 출산율과 삶의 질을 높이는 방안이다. 이를 위해 두 가지를 제안한다.
첫째, 지방 경제는 시장 현상이니 그 활성화를 시장 주체에 맡기자는 것이다. 경제의 현장은 시장이고 시장은 기업이 가장 잘 안다. 기업이 이런 역할을 맡는다면 아마도 중앙정부나 지방정부보다는 훨씬 더 잘 할 것이다. 지방 발전과 인구 문제 해결에 쓰는 천문학적 규모의 예산을 이런 기업들에 투입한다면 아마도 새 역사를 쓸 것이고, 이렇게 쌓은 사업 경험은 인구 문제로 고민하고 있는 외국에도 수출할 수 있을 것이다.
물론 이런 사업은 기업 단독으로 할 수 있는 건 아니고 민관 협력 사업(public private partnership) 형태라야 할 것이다. 이런 사업을 시장 경쟁에 붙여 추진한다면 각 분야의 전문기업들과 관련 지방자치단체들이 컨소시엄을 구성해 경쟁적으로 훌륭한 지역 맞춤형 사업 계획을 만들어 낼 것이다.
특히 중앙정부의 재정 지원 사업은 지역을 메가시티로 지정하고 사업 주체를 기업과 관련 지방자치단체의 컨소시엄으로 정하여 발주하면 자치단체 간 지역이기주의라는 제로섬 게임 문제도 상당히 해소할 수 있을 것이다.
기업이 기업 유치를 포함한 지방 경제 활성화를 자기 사업으로 수행한다면 당해 기업은 물론 계열사나 협력업체를 우선적으로 유치할 것이고, 그러기 위해 필요한 기반시설과 환경을 갖춘다면 인구도 자연히 늘어날 수 있을 것이다.
둘째, 지방에 인구를 유치하려면 수도권과의 경쟁이 필연적이고 그러려면 수도권의 생태계를 벤치마크할 필요가 있다. 수도권의 가장 큰 장점은 상업시설은 물론 교육, 문화, 의료시설 등 생활에 필요한 모든 것을 다 갖춘 메가시티라는 점이다. 그러나 하나의 지방자치단체가 수도권과 비슷한 모든 시설을 갖추는 건 불가능에 가깝고 비효율적이다. 따라서 각 지방은 다른 지방과 제로섬 게임인 인구 유치 경쟁을 할 게 아니라 분업과 협력을 통해 메가시티를 구축해 수도권과 경쟁해야 할 것이다.
그러나 현실은 이상과 정반대로 움직이고 있다. 특히 자치단체의 규모가 작을수록 자치단체 간 비생산적 경쟁에 내몰리는 경우가 많은데, 제도적으로 이런 경쟁에 대한 제재와 생산적 분업과 협력에 대한 혜택을 도입할 필요가 있을 것이다. 기업이 지방 경제 활성화의 주체로 등장한다면 이런 문제도 시장원리에 의해 잘 해결할 수 있을 것으로 기대된다.



[윤세리 법무법인 율촌 명예 대표변호사 대통령직속 지방시대委 민간위원]

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